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回眸2019:反垄断与公平竞争
  回眸2019:反垄断与公平竞争
  《反垄断法》是市场经济国家的基本法律制度,在西方发达市场经济国家有着“经济宪法”之称。在经济全球化背景下,世界各国普遍重视建立和完善反垄断法律制度,保护市场公平竞争,预防和制止垄断行为。目前,全球已有140多个国家和地区建立了反垄断法和竞争政策体系。
  2019年,是中华人民共和国成立70周年,也是中国竞争政策与反垄断工作扎实推进的一年。这一年,党中央、国务院对竞争政策和反垄断工作提出新要求,国家市场监督管理总局在机构改革后全面履行职责,国务院反垄断委员会专家咨询组完成了新旧交替,竞争政策实施力度加大,反垄断执法重拳出击,成效显著,令人鼓舞。
  公平竞争,重大决策屡被提及
  2019年4月26日,在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上,习近平主席发表了题为《齐心开创共建“一带一路”美好未来》的主旨演讲。在演讲中特别提到,要进一步加强法治政府、诚信政府建设,“按照扩大开放的需要修改完善法律法规,在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为,清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法,公平对待所有企业和经营者,完善市场化、法治化、便利化的营商环境”。面对40位国家元首、政府首脑和重要国际组织领导人,面对来自150多个国家和地区的5000多名嘉宾,作出这样的论述,既是对中国公平竞争政策的鲜明引领,又是在国际舞台上的庄严承诺。2019年中国的公平竞争政策,正如燕山脚下雁栖湖中的那一池春水,由点及面,一圈圈荡漾开来。
  时隔不久,习近平主席出访俄罗斯,又一次强调公平竞争的意义。6月7日,在第二十三届圣彼得堡国际经济论坛全会上发表致辞时指出“中国将不断扩大对外开放,放宽市场准入,营造公平竞争的市场环境”。
  10月28日至31日,党的十九届四中全会胜利召开。这次全会着重研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。四中全会的最终成果是《决定》的出台。《决定》指出:“必须坚持社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”。“建设高标准市场体系,完善公平竞争制度,全面实施市场准入负面清单制度,改革生产许可制度,健全破产制度。强化竞争政策基础地位,落实公平竞争审查制度,加强和改进反垄断和反不正当竞争执法”。《决定》特别强调,要健全反垄断审查制度。向市场要活力,向公平竞争要动力,并不是2019年才有的思路,但十九届四中全会以《决定》形式将这种思路确定下来,却有着非凡的意义。这意味着公平竞争被提升到国家治理体系和治理能力的新高度,竞争政策与反垄断工作也以此为契机,在新时代迎来了新起点,踏上新征程。
  3月,举世瞩目的全国“两会”在北京人民大会堂召开。3月5日,国务院总理李克强在《政府工作报告》中阐述公平竞争:“公平竞争是市场经济的核心,公正监管是公平竞争的保障。” 随后,总理在3月28日的博鳌亚洲论坛2019年年会开幕式上作主旨演讲,强调“营商环境就是生产力、就是竞争力。我们将继续下好优化营商环境这个‘先手棋’,市场准入负面清单能短则短、审批事项应减尽减;落实竞争中性原则,加强公正监管,促进各类市场主体公平竞争”。
  这一年,中国优化营商环境的成效更加引人瞩目。2019年10月23日晚,世界银行发布《2020年营商环境报告》,中国排名继2018年从78位跃至46位的基础上,晋升至31位,比上一年又提升15个位次。这是世界银行营商环境报告发布以来中国的最好名次。营商便利度是总体考核指标,涉及10个大的方面,但公平竞争无疑是其中的综合性要素。
  整合职能,市场监管积极推动
  2019年是市场监管工作全面推进的一年。市场监管总局的职责中明确:“负责反垄断统一执法。统筹推进竞争政策实施,指导实施公平竞争审查制度。依法对经营者集中行为进行反垄断审查,负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争等反垄断执法工作。指导企业在国外的反垄断应诉工作。承担国务院反垄断委员会日常工作。”这意味着,国家反垄断职能统一整合到市场监管总局,实现了统一谋划、统一管理、统一执法。社会各界对竞争政策和反垄断工作寄予着更多期待。
  2019年6月27日,市场监管总局局长肖亚庆在“不忘初心、牢记使命”主题教育专题党课上,从认识论、方法论和实践论上,提出三个观点:“越是发展市场经济,越是需要发挥市场的力量、发挥市场机制的作用,越是需要加强市场监管、维护公平竞争的市场环境。” “从过去直接指挥经济、配置资源,转向加强市场监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境上来,才能推动实现国家治理体系和治理能力现代化。” “我们要围绕职能,研究如何加强反垄断和反不正当竞争执法,促进各类市场要素自由流动”。
  7月4日,肖亚庆在全国市场监管工作座谈会上要求,“要将公平竞争审查作为约束政府行为、优化营商环境的重要手段,实现公平竞争审查制度在县级以上政府全覆盖,提高审查的有效性和约束力。加强和优化竞争执法,加强反垄断、反不正当竞争执法”。
  11月7日,肖亚庆在市场监管总局学习贯彻党的十九届四中全会精神大会上强调:“目前,公平竞争的市场环境,已成为影响企业投资发展信心的关键性因素。今后,一方面要加大竞争执法力度,把规范企业行为,特别是把规范政府部门、事业单位、垄断行业扭曲公平竞争行为作为重中之重。另一方面,强化竞争政策的基础性地位,进一步释放平等准入、公平竞争、公正监管的信号,稳定市场预期,增强各类企业投资信心”。
  4月9日,市场监管总局副局长甘霖出席国新办组织的国务院政策例行吹风会,介绍推进“放管服”改革优化营商环境有关情况。甘霖强调:“公平竞争审查是党中央、国务院部署的优化营商环境、推动经济高质量发展的一个重要举措,也是维护市场公平竞争的一个重大的制度性安排。”
  5月9日至10日,全国市场监管系统反垄断工作会议在海南省海口市召开。甘霖在会议上强调,当前国内外形势发生深刻复杂变化,必须深刻认识中国特色社会主义新时代对反垄断工作的新要求,始终保持正确工作方向,妥善处理好政府和市场、局部和整体、当前和长远、国内和国际等四个方面的关系,重点做好强化竞争政策基础性地位、完善反垄断法律体系、推进反垄断执法常态化和专业化、实施竞争文化倡导、提升竞争政策和反垄断国际合作水平等方面工作。甘霖就做好2019年全国反垄断工作提出五个方面具体要求:一是加快实现融合,切实加强反垄断执法队伍建设。二是探索有效方式,不断强化竞争政策基础性地位。三是突出重点领域,扎实做好反垄断执法工作。四是把握现实需求,科学推进反垄断立法。五是注重工作实效,努力营造良好外部环境。
  清晰明确的思路之下,反垄断工作有序有力推进。市场监管总局反垄断局作为反垄断工作的引领者和实践者,始终在思考、探索和推进。为贯彻落实肖亚庆局长“探索工作规律,在规律之上建立规矩”的要求,他们提出要做讲政治的反垄断人,做有思想的反垄断人,做敢于担当的反垄断人,做依法办案的反垄断人,做求真务实的反垄断人,做有国际视野的反垄断人。一年来,建立健全反垄断大讲堂制度,将政治学习和业务学习紧密结合,先后举办 39期。编写《中国反垄断立法与执法实践》培训教材、执法手册和2019年反垄断规章指南汇编。举办全国市场监管部门反垄断业务骨干培训班,提高全系统执法能力和水平。
  集思广益,几经切磋,反复修订,6月26日,《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》三部《反垄断法》配套规章郑重出台,并于9月1日正式施行。
  8月30日上午,市场监管总局召开专题新闻发布会,反垄断局局长吴振国向社会全面介绍这三部《反垄断法》配套规章有关情况,并回答大家的提问。吴振国告诉大家,反垄断工作致力于完善中国特色的反垄断制度体系。市场经济是法治经济。《反垄断法》实施以来,法治建设取得显著成效,目前已经形成以《反垄断法》为核心,1件行政法规、5件国务院反垄断委员会指南、8件部门规章、15件规范性文件构成的较为完备的反垄断法律体系。即将实施的3部部门规章是反垄断法治建设的重要里程碑,为机构改革后统一反垄断执法的程序、标准和尺度,保障《反垄断法》有效实施和依法行政,提供了有力的制度保障。
  利剑高悬,执法威慑力不断加强
  十年磨一剑。2018年是我国改革开放40周年,也是《反垄断法》实施十周年、新《反不正当竞争法》实施元年。自1889年加拿大颁布第一个国家级反垄断法开始,目前全世界已有一百多个法域拥有自己的反垄断法。10年来,我们建立健全反垄断法律法规体系,查处市场垄断案件230余件,罚没金额超过120亿元;审结经营者集中案件2800余件,交易总金额超过45万亿元;纠正行政性垄断案件220余件。中国已成为与美国、欧盟并列的全球三大反垄断司法辖区之一。正如CMA(英国竞争与市场管理局)非执行董事威廉姆·科瓦契奇所言:“没有一个国家能像中国这样,在短短的十年之内,取得如此瞩目的成就。”
  2019年是《反垄断法》第二个十年的开局之年,中国的反垄断执法逐渐进入深水区。这一年,反垄断执法机构持续“亮剑”,成效显著。据统计,市场监管总局反垄断局共公布27份垄断案件行政处罚决定书,其中垄断协议案件8个,滥用市场支配地位案件4个,经营者集中未按规定申报案件15个。这些案件的查办,体现着反垄断执法力度的强化,尤其加大了经营者集中不按规定申报的查处力度。
  其中,天津自来水集团滥用市场支配地位案引起社会各界广泛关注。当事人天津市自来水集团有限公司利用其在公共自来水供水服务的支配地位,要求房地产开发企业自行建设二次供水设施时必须使用当事人指定的天津市华澄供水工程技术有限公司生产的智能电控柜和远程监控子站。执法机构按照法定程序,逐步界定相关市场、认定当事人的市场支配地位和当事人的滥用市场支配地位行为,最终认定当事人行为违反了《反垄断法》第十七条第一款第(五)项“没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件”规定,依法予以惩处。这一处罚决定一经作出,立刻引起社会反响,人民网、中国网纷纷报道,网友为执法机构的果敢执法拍掌叫好。
  一年来,交出了反垄断执法的良好成绩单:立案调查垄断协议和滥用市场支配地位案件38件,办结15件,罚没金额2.2亿元。立案调查滥用行政权力排除、限制竞争案件18件,办结6件。审结经营者集中案件432件,查处不正当竞争案件8653件;全面部署原料药反垄断集中执法,对葡萄糖酸钙原料药垄断案直接立案调查,督促18个省份对49条线索进行核查,责成有关省份立案调查6个品种原料药,形成对原料药垄断全面打击局面;以医药、建筑、交通、招投标与政府采购为重点,部署开展滥用行政权力排除、限制竞争专项执法行动,立案调查案件12件,新核查线索70余条。
  承前启后,新一届专家咨询组建言献策
  公平竞争亟待理论指导,亟待实践探索,亟待凝聚专家学者的智慧。
  2019年3月20日,北京三里河东路8号12楼会议室,第三届国务院反垄断委员会专家咨询组完成换届,正式成立,时任市场监管总局局长张茅为专家颁发聘书。
  国务院反垄断委员会最早成立于2008年8月,负责组织、协调、指导反垄断工作。本次换届之后的专家咨询组由17位专家组成,全国人大常委会法工委原副主任郎胜任组长,国家邮政局原副局长赵晓光任副组长,汇集着来自政府部门、法院系统、经济学界和法律学界的智慧力量。
  5月27日,专家咨询组全体会议在市场监管总局马甸办公区召开。会议听取了专家咨询组成员关于新时期政策竞争和反垄断工作的意见建议,围绕反垄断工作面临的实际现状和热点难点问题,就反垄断法执法体制机制建设、《反垄断法》修订、强化竞争政策基础性地位、公平竞争审查制度的推行等相关问题进行深入讨论。会议强调,竞争是市场经济的核心要素,市场经济的发展程度取决于竞争政策的地位。市场经济说到底是竞争经济,一切改革应该以竞争为导向,用竞争来检验。一是要进一步完善和落实公平竞争审查制度。二是要建立竞争合规指引制度。三是要着眼于反垄断执法的国际视野。四是要认真研究当前经济背景下反垄断热点、难点问题。
  一年来,专家咨询组组长郎胜带队,深入上海、浙江、广东等地,与一线执法人员和企业代表交流讨论,了解地方层面开展公平竞争工作的难点、痛点,认真听取各界代表对于《反垄断法》修改和公平竞争审查工作的建议。每次出行,都形成一份厚实的调研报告。
  5月7日至8日,以“更高水平开放与竞争政策——以中国自贸区/自由港建设为视角”为主题的第八届中国竞争政策论坛在海口举行,280名来自不同国家和地区反垄断执法机构、政府部门、国际组织、研究机构、企业和律师事务所的代表参加论坛。来自美国、欧盟、日本、韩国、新加坡等竞争执法机构高级官员出席作主旨演讲。市场监管总局副局长兼国务院反垄断委员会秘书长甘霖与欧盟委员会竞争总司副总司长卡尔斯·莫索签署了《关于反垄断案件调查合作的实务指引》《关于经营者集中案件审查合作的实务指引》《关于在下设立联合工作组的指令》。在本次论坛上,活跃着国务院反垄断委员会专家咨询组成员们的身影。其间还套开了以“竞争政策的最新发展和适应”为主题的反垄断执法实践发展论坛。
  7月23日,专家咨询组组织召开了公平竞争审查评估方法暨互联网平台企业竞争合规评价指数研讨会。12月20日,由市场监管总局发展研究中心、海南省市场监管局、海南大学共同主办的“首届海南竞争政策论坛”在海口举行。专家咨询组组长郎胜作主旨演讲。他提出,一要把握竞争政策制订的方向,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定做法,为内资与外资、国有与民营、大公司与中小企业创造公平的市场环境。二要探索竞争政策落地的有效举措,细化制度规则,建立竞争政策与其他经济政策的协调机制。三要强化竞争政策执行的力度,坚持依法行政,严格执法办案是竞争政策落实的重要抓手。
  不懈探索,理论研究更加活跃
  实践的推进离不开理论的支撑。2019年,公平竞争实务领域成绩卓著,学术界对于公平竞争政策的思考持续升温。专家学者的“笔杆子”,就是公平竞争实践的“腰杆子”。
  对于特定行业竞争状况的分析,反垄断委员会专家咨询组副组长赵晓光以邮政快递业立法为切入视角,深入研究了竞争基础性地位的意义。他认为,充分的竞争有利于为消费者提供更多选择,有利于企业、社会进步和行业创新,因此在立法上一要坚持竞争中立,二要防止阻碍竞争,三要坚持包容审慎原则。要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用,允许市场自我调整,同时不断完善事中事后监管。孟雁北教授着力研究了我国反垄断法在管制行业实施的特点。她认为,管制行业因规模经济性、范围经济性和网络经济性而具有较高的市场集中度,甚至具有垄断状态。反垄断法在管制行业实施过程中,需要关注适用范围因政府产业管制而受到一定程度限制的问题,需要协调好竞争政策与产业政策的关系,需要将推进公平竞争审查制度与禁止行政性垄断行为作为工作重点,需要研究经常适用经营者承诺制度等法律实施的个性特征,还需要做好管制行业市场竞争状况细分研究等基础性工作。
  对于反垄断法律法规修订方向的研究,王先林教授、王健教授做了大量研究。王先林论证了我国反垄断法修订完善的三个维度:一是竞争政策的维度,要基于构建广义竞争政策的要求进行修订完善;二是法律实践的维度,要根据反垄断法实施中存在的问题进行修订完善;三是数字经济的维度,要回应数字经济发展带来的新挑战进行修订完善。王健提出,反垄断合规是反垄断法实施的有机组成部分,反垄断合规指引是反垄断执法机关的新角色,是反垄断执法的重要补充和强化竞争政策基础性地位的重要举措,同时设计了反垄断合规指引的框架结构。
  长期从事竞争政策实践的张汉东认为,竞争政策在我国经济发展中作用愈加凸显,市场监管总局要成为宏观政策的重要参谋部门,要在宏观政策的制定和落实中发挥重要作用。要重视竞争政策实施的具体工作,充分发挥第三方研究优势,尽快实现竞争审查独立,尽快做出适应竞争政策的人才规划。
  关于竞争政策,专家们提出诸多思考和观点。
  ——数字经济是一个经济系统,数字经济背后是数据采集、数据存储、数据加工、数据分析、数据交易等数据行为,所有的数据行为都是法行为。
  ——政府职能部门要有更高层面的思考,要研究公权力对行业的鼓励及对竞争的监管问题,要以公平竞争理念看待公平竞争审查和治理行政垄断,要根据数字经济发展态势对竞争执法进行前瞻性研究,特别要做好实证研究。
  ——反垄断要尊重和保护正当的知识产权行使行为,对竞争的某种限制应视为国家实施知识产权制度以鼓励创新的必要代价,应当受到反垄断法的宽容。为防止滥用知识产权,排除、限制竞争,反垄断法应当对行使知识产权的行为进行规制。总之,知识产权保护与反垄断要平衡好。
  ——反垄断法实践面临数字经济挑战,反垄断法理论需要对数字经济给出积极回应,要破解数字经济时代反垄断分析框架变或不变、分析工具和考量要素变或不变的问题。
  ——数字经济核心问题是算法,数字经济具有网络外部性、双边市场、兼容性、标准化、动态性和创新性等特征,要通过规则创新实施竞争执法。
  ——反垄断法修改应当具有前瞻性思维和全球性视野,要预测未来10年、20年数字经济的发展变化,认识到未来竞争必然是全球化竞争,要综合考虑动态竞争、快速创新、市场进入、效率提高、消费者福利等多重因素,从而使大小企业的创新行为都能得到更多的法律支持。
  ——处理好竞争政策与产业政策的冲突,以竞争政策为基础协调相关政策。公平竞争审查要有规划,可借鉴欧盟的黑色条款、灰色条款、白色条款做法。
  ——坚持对各类市场主体一视同仁,营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境。强化市场在资源配置中的决定性作用,鼓励非公有制经济发展,推动市场化改革。
  而有卓见的专家也提出,目前反垄断领域的研究尚显碎片化,应当加快系统性、完整性研究,把“点”“线”理论形成“面”“立体”理论。
  2019年12月26日,全国市场监管工作会议在北京国谊宾馆召开。在部署2020年工作时,肖亚庆局长提出“六个更大作为”,其中,“要在维护公平竞争上有更大的作为——强化竞争政策基础地位,完善公平竞争制度,保护知识产权,加强公正监管,维护市场公平竞争、优胜劣汰”。这意味着,2020年推进竞争政策落实将有更大力度、更大作为。
  岁末回眸,对于所有关心竞争政策的人们来说,2019年是不平凡的一年,是新起点上再出发的一年,是成绩显著的一年。人们期待,也坚信,中国的竞争政策和反垄断工作将在新的一年迈出更加坚实的步伐。
 
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